1937年9月，国民政府颁布了《非常时期救济难民办法大纲》等法案，规定难民须向当地赈济机构登记，由赈济机构发给白布印制的难民证，并根据难民的情况，予以饮食、住宿、医药等方面的救济。

为了保障人员迁徙的顺利进行，国民政府提供部分交通工具，组织难民集体迁徙，并专门制定了《非常时期运送难民办法》、《赈济委员会运送配置难民总分站及招待所办事通则》等行政法规，同时在后方划定专门区域安置难民。国民政府在难民流经沿途设立运送配置难民总分站和招待所，以解决过往难民的饮食、住宿、医疗问题，行政当局救助难民的工作得到了民间的互助组织和社会慈善团体的大力支持。

同年，国民党五大通过《请兴筑滇省通江通海通缅铁道以应国防需要而辟经济泉源案》，指出“中日战祸一触即发之际，沿江沿海随时有被封锁之虞”。因此，国民党五届一中全会通过《确定国民经济建设实施计划大纲》，明确规定基本工业、重大工程建筑，均须择国防后方安全地带来建设。国民政府资源委员会拟定的三年重工业计划，也均分布于云南、四川、青海及湘鄂赣等内地。

对于这样的规划和部署，蒋介石在1936年7月会见即将离任的财政顾问、英国人李滋罗斯时曾进一步阐释说：“对日抗战是不可避免的。由于中国力量尚不足以击退日本的进攻，我将尽量使之拖延。但当战争来临时，我将在临海地区做可能的最强烈抵抗，然后逐步向内陆撤退，继续抵抗。最后将在西部某省可能是四川，继续维持一个自由中国，以待英美的参战，共同抵抗侵略者。”这一战略构想，以中国地域条件做基础，充分估计到敌我双方实力相差悬殊，最终落脚于依靠持久战略赢得最后胜利。八年抗战，中国走过的正是这样一条路。

1935年4月，国防设计委员会与兵工署资源司合并，成立资源委员会。该会经过大规模的调查研究和实地考察后，拟订了建立“国防工业”新布局的第一个蓝图——《重工业五年建设计划》。该计划“拟以湖南中部如湘潭、醴陵、衡阳之间为国防工业之中心地域，并力谋鄂南、赣西以及湖南各处重要资源之开发，以造成一主要经济重心。”

如何迅速而有效地解决难民问题，便成为摆在国民政府面前的一项紧迫任务。针对严峻的形势，国民政府调整了已有的救济机构，制定了各项救济难民办法。

www.youxs.org，14日，国民政府发表自卫抗战声明书。至此，抗日战争全面爆发。时任四川省政府主席的刘湘了解蒋介石早有以四川为根据地的打算，为消除委员长的顾虑，他主动邀请中央迁川作长期抗战。蒋介石甚表嘉许，不久他又明确告知国民党内的部分高级幕僚将迁都重庆。虽然当时尚未正式做出迁都重庆的决定，但国民政府内获知内情的高级官员，已经开始作西迁重庆的准备工作了。实际上人员和办事机构已开始分散，有些撤向汉口，有些撤向湖南和广西。当时，运输路线有的被截断了，有的十分艰险，要直奔重庆是很难办到的。正式宣布迁都重庆以后，不论是机关、人员还是工厂的转移，事实上都是这些路线辗转到重庆去的。

7月下旬，蒋介石下手令：“各院部会实施动员演习及准备迁地办公并限三日具报。”

疏导难民的方式有两类：一为遣返回乡，一为遣送后方。为了安置难民，国民政府也煞费苦心。据统计，1937年至1939年，受政府救济者，单是江苏、浙江、安徽、江西、湖北、河南五省，为数已达400余万人。家计稍裕，自行设法者，或得亲友相助，或随公私机关而迁者，约在一千万人以上。

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八一三淞沪会战及南京会战时，两地均有大量的人口西迁，但那个时候就离开的还多是些达官贵人。大量难民的西迁，是在南京失守之后，而社会下层的大量西迁人口，以邻近南京的安徽滁县、明光、凤阳、定远一带为多，“凤阳难民”或“安徽难民”在大后方一时成了难民的别称。这一带之所以有大量难民西迁，主要是由于日军在南京的大屠杀造成的。

蒋介石与国民政府是把难民当作一种战争资源和抗战力量来救济疏导的，在这方面蒋介石是很有远见的。在战争中，人口的数量、素质以及人心的向背，关系到兵源的补充、军队的素质和士气。因此，难民问题处理得当与否，对抗战事业有巨大的影响。

1938年4月，国民党在武汉举行了临时全国代表大会。大会通过的纲领性文件中提出要“救济战区难民及失业民众，施以组织与训练，以加强抗战力鼍”。把难民问题与抗战联系起来，明确救济难民并不等同于平时的救灾救荒事业，而是与抗战密切相关，这说明国民政府对难民问题有一定的积极认识。

与此同时，军事委员会也决定将东部沿海地区各重要都市的居民，特别是政府机关职员的眷属进行疏散，要求在不使人民感到恐慌的条件下，可先将老弱妇孺迁到他处。为保证政府职员安心工作，机关职员的眷属，则宜先期秘密离京。

其实，在此之前，国民政府已经开始有意调整经济部署了。早在1932年11月，蒋介石接受钱昌照的建议，在参谋本部设立了国防设计委员会，着重进行国防经济资源的调查研究，筹划在内陆地区建立战时军事、经济工业的计划，谋求战时供应国防需要和经济自给自足。1934年1月20日，国民党四届四中全会上通过了《确立今后物质建设方针案》，规定：于经济中心区不受外国兵力威胁之区域，确立国防军事中心地；全国大工厂、铁路及电线等项之建设，均应以国防军事计划为纲领，由政府审定其地点及设备方法；大工业今后避免集中于海口，须首先完成铁路西向内地之干线。

虽然蒋介石及国民党中央早在1935年即确定以四川为对日抗战的根据地，七七事变后又开始考虑首都的安全，作了迁地办公及迁政府到安全地区的打算。但国民政府最后作出迁都重庆的决定，还是有一个过程的。

随着平津等重要城市的陷落与华东局势的紧张，国民党最高层也越来越感到迁都是一个紧迫的任务。军委会在8月4日开会时，讨论过迁往武汉的提议。8月6日，国民政府有关部门又内定当首都遭受敌人空军激烈袭击则迁往衡阳衡山。虽然如此，但直到上海八一三事变爆发前夕，在“政府究竟应迁往何处”的问题上，仍未做出最后决定。

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